这个概念一方面将社会各项事业纳入到法律规则的治理之下，从而用法律的意志来取代个人意志，用法治来取代人治，这无疑符合西方法治模式的基本要求，但这个概念同时融合了党的领导，使得法治要在党的领导下进行。

但是这种观点忽略了经济发展必然带来政治和行政变革的强烈诉求。（二）财政分权对于地方制度创新的意义 单纯的强调财政分权促进经济发展显然是不够全面的，因为经济发展同时带来地方政府治理方式的转变，并且形成了众多特色各异的地方模式。

  注释: [1]其中争议最为激烈的莫过于国企改制和物权法是否违宪的讨论，深刻彰显了转型时期的制度张力和人心安顿问题。从立法权的角度而言，我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定了全国人大审查和批准国家的预算和预算执行情况，地方人大审查和批准本行政区域的国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况，这意味着，在理论上全国人大不但需要审批中央本级财政预算，而且有权审批全国各级财政预算。另一方面，中央与地方的财政分权，使得作为临摹中央政府横向分权的地方政府各个权力分支，同样难免沾染了独立倾向。周雪光：《基层政府间的共谋现象—一个政府行为的制度逻辑》，《开放时代》2009年第12期。中央与地方在财政包干、外汇分成、企业承包等各种经济利益分配上，越来越多地通过协商谈判确立。

怎样从宪法规范中解析出中央与地方财政分权的界限，并归纳处理该问题的一般方法。虽然从规范和实践情况的角度，财政分权的主动权始终掌握在中央政府手中、具有很大的随意性，并未形成中央与地方财政分权的制度化。分权既包括国家权力职能的立法权、行政权、司法权的横向分立，也包括中央和地方的国家权力的纵向划分，地方自治就属于此种纵向分权。

自治机关，既是一级国家地方政权机关，又是各少数民族自主管理、当家做主的机关。2.民族区域自治的性质、目的运转中的错位：维护国家统一变为国家积极扶持。但此种民族自治不是纯粹的自治少数民族自治，它还要平衡以及照顾其他民族的利益，即在建立民族自治地方的过程中，既要考虑聚居的自治少数民族，也要考虑民族关系、经济、文化、社会发展状况等因素，以平衡聚居的自治少数民族与该地域范围内其他民族之间的利益关系，不能实行纯粹的自治少数民族的自治。引自陈文明：《论自治区自治条例之立法障碍与突破》，《广西民族研究》2012年第3期28页。

自治权的构成要素有三：即自治权的行使主体。尽管民族区域自治有促进经济发展的作用，但将自治权利的目的简单地等同于民族自治地方的发展权利，有人甚至将不制定自治区自治条例的原因也归于经济落后，仍需要中央政府的积极扶持以实现经济发展⑧，就使得民族区域自治的目的正当性功利化，不利于实现自治地方的自治权。

自治权不能完全等同于国家权力，它是国家授予权力主体的在一定民族或一定空间范围内的一种自主管理权利(黄元姗、张文山，2007)。各少数民族聚居的地方实行区域自治，各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。因为该法吸收了国家有关西部大开发的一些优惠政策和措施，体现了加大投入、加快发展的精神[11]。为了加快推行民族区域自治，1952年8月，毛泽东亲自主持制定颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》(简称《纲要》)，《纲要》对建立各级民族自治地方、自治机关、自治权利、自治区内的民族关系和上级人民政府对自治地方的领导原则作了具体规定，为全国民族地区推行民族区域自治起了关键作用。

在工作中，对少数民族自治权利尊重不够。它和一般的地方国家权力机关一样，履行宪法赋予地方政府的职权，都实行人民代表大会制度和民主集中制原则。民族区域自治摆脱了维护国家统一的工具特征，具有了双重目的特征，即国家统一和民族区域自治都是目的，但在国家统一和民族区域自治之间有先后的次序，国家统一的目的高于民族区域自治，民族区域自治受到国家统一的制约。1949年《共同纲领》、1952年《纲要》到1954年宪法，民族区域自治都必须服从于国家统一，至于如何更好地弥合国家统一和民族区域自治之间的冲突，达到二者的协调一致，也没有具体的法律、法规细化，加之之后的国家内部反右倾斗争、十年文革的消磨，都没有冲淡民族区域自治工具性特征。

这就需要赋予自治地方多方面的自治权，充分发挥民族自治地方的主动性和积极性，使他们根据民族特点和地区特点，充分运用自治权来加速本地经济建设和文化建设事业的发展。民族自治地方的人民代表大会是各民族自治地方的国家权力机关，民族自治地方的行政机关、审判机关、检察机关都由本级人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

少数民族在政治、经济、文化上都有自己的特点。(三)民族区域自治与国家统一双重目的的交错 1.民族区域自治自治性特征：立法自治权的消极行使。

宪法第115条规定了自治机关依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定行使自治权，并根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策，肯定了民族区域自治享有自治权，在执行法律方面具有灵活性、自主性。  【参考文献】 [1]果洪升，王戈柳.少数民族区域性自治在陕甘宁边区的实践[J].民族研究，1986，(4)：17. [2]王戈柳.中国共产党民族区域自治政策的形成[J].新疆社科论坛，1990，(3)：32. [3]韩大元.1954宪法与新中国宪政[M].武汉：武汉大学出版社，2008：121-126. [4]张友渔.关于修改宪法的几个问题[G]//张友渔等.宪法论文集.北京：社会科学文献出版社，2003：22. [5]许崇德.中华人民共和国宪法史[M].福州：福建人民出版社，2003. [6]彭真.关于中华人民共和国宪法修改草案的说明[R].中华人民共和国国务院公报，1982，(9)：384-386. [7]宋才发.民族自治地方政府自治权实施的宪法保障探讨[J].中央民族大学学报(哲学社会科学版)，2009，(1)：96. [8]田钒平.论民族自治地方自治机关协商民主决策机制的完善[J].民族研究，2010，(4)：13. [9]白明政.论正确行使自治权与贯彻实施自治法[J].布依学研究，1991：327. [10]金炳镐，田烨.坚持和完善民族区域自治制度[J].黑龙江民族丛刊，2005，(5)：10. [11]刘作翔.完善我国民族区域自治法律法规体系的设想[J].法学杂志，2001，(6)：13. [12]阿沛?阿旺晋美.关于《中华人民共和国民族区域自治法(草案)》的说明[R].中华人民共和国国务院公报，1984，(13). [13]王怀玉.学习毛泽东关于民族问题的理论和政策[J].新疆大学学报(哲学人文社会科学版)，1983，(4)：7. [14]敖俊德.关于民族区域自治法的两个基本问题[J].贵州民族学院学报(哲学社会科学版)，2004，(6)：41。引自《毛泽东选集(第三卷)》，人民出版社1991年版，第1064页。厘清自治机关和自治权的性质对于诠释民族区域自治具有重要意义。  二、民族区域自治的基本特征：自治与统一的结合 (一)革命时期到新中国成立，民族区域自治的工具性特征：以自治完成统一的目标 中国共产党革命早期的一段时间借鉴了苏联模式，主张用联邦制和民族自决来解决民族关系问题，主要的目标是统一建国，不管是采用联邦制和民族自决的形式都是实现目标的手段。各级自治地方人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院[22]。

民族自治地方自治机关自主地管理本地方内部事务的权利，一般对自治权内容的分类，是以本民族内部事务为出发点的，突出的是民族自治。虽然宪法第115条并没有直接区分民族内部事务与一般性的地方事务，只是将民族自治机关具有的双重权能作为执行国家法律、政策的方式，即民族自治地方既行使地方国家机关的职权，也行使自治权，目的是为了贯彻执行国家的法律、政策。

从性质上看，宪法的规范安排是将民族区域自治放在第六节民族自治地方的自治机关。宪法草案体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的民主权利的精神[5]758。

1982年宪法确立了国家统一与民族区域自治的双重目标，赋予民族区域自治地方国家机关的地位。1954年6月14日，毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中指出：少数民族问题，它有共同性，也有特殊性。

自治权是实行区域自治的民族的民族自主权和实行区域自治的自治地方的地方自主权的结合。  注释: ①1922年《中国共产党第二次全国代表大会宣言》：首先推翻一切军阀，由人民统一中国本部，建立一个真正民主共和国。这个教训一定要认真汲取。禁止民族间的歧视和压迫，禁止破坏各民族团结的行为，改为中华人民共和国是统一的多民族的国家。

在执行国家法律、政策时，民族自治地方可以根据本地方实际情况灵活处理，实际上根据本地方实际情况就包含了一般性的地方事务与民族内部事务的划分，表明制宪者有细化本地方实际情况具体事项及范围的意图，民族区域自治中的民族内部事务、民族地方性事务，是能够通过民族自治地方行使立法自治权具体化、明确化的。但联邦制、民族自决事实上与统一建国的目标是冲突的，一方面民族自决、联邦制可以联合更多的群众投入革命队伍，争取人民的最大多数。

⑤比如：《新疆维吾尔自治区历史文化名城、街区、建筑保护条例》、《巴音郭楞蒙古自治州博斯腾湖流域水环境及污染防治条例》、《昌吉回族自治州硅化木保护条例》、《云南省红河哈尼族彝族自治州异龙湖管理条例》、《云南省宁蒗彝族自治县泸沽湖风景区管理条例》、《云南省楚雄彝族自治州龙川江管理条例》、《吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县查干湖自然保护区管理条例》、《四川省凉山彝族自治州邛海保护条例》。国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。

三是更好地处理民族关系，实现民族平等。最早提出边疆人民自主、自治推动联合建国观点的是1922年党的二大通过的《大会宣言》①。

李维汉遵照毛泽东的指示，认真研究了国际国内的历史经验，结合中国民主革命时期解决民族问题的实际，广泛听取各方面、特别是少数民族代表人士的意见，最后提出只能实行民族区域自治，建立集中统一的共和国。尽管单一制的国家结构就决定了少数民族的区域自治权只能在单一制的国家结构和政体的形成下实现，不能脱离中央的领导[15]75，但自治权同时还是自治少数民族自主管理本民族内部事务的权利，该权利属性使民族区域自治具有了相对独立、排斥中央过多干预的功能。必须明确认识，现在我国的民族关系基本上是各族劳动人民之间的关系。来源：《黑龙江民族丛刊》2013年3期。

2001年2月28日修改通过并实施的《中华人民共和国民族区域自治法》，主要目的就是为了解决民族自治地方经济和社会发展的一些实际问题。单行条例较好地运用了民族自治地方特有的地理特征及生态环境，并以此为依托在诸如生态、自然资源保护等方面进行了立法探索⑤，而在其他领域如旅游、企业管理、投资等的单行条例特征性不强，在卫生餐饮、殡葬管理、民族医药、语言文字、宗教事务等方面的单行立法付之阙如。

1949年9月30日，《中国人民政治协商会议共同纲领》第51条规定：各少数民族聚居的地区，应实行民族区域自治，按照民族聚居区的人口多少或区域大小，分别建立各种民族自治机关。各民族之间已形成平等、团结、互助的社会主义民族关系。

民族问题，集中和突出地表现为少数民族和民族地区迫切要求加快发展。毛泽东在这次会议的政治报告中曾指出：各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。